面对土地财政的式微和房地产市场的低迷，还债压力下的地方政府如何寻找经济发展的突破点，成为摆在主政者面前非常现实的紧迫课题。而随着半导体、AI、大模型等新质生产力的崛起，地方政府招商引资、产业培育的逻辑也正在发生深刻变化。但在这个过程中，我们也发现了新的问题：
·政府补贴烧出来的虚假繁荣褪去后，产业园如何实现自我造血？
·盲目跟风打造新兴产业集群，怎么避免沦为“空有壳子没有魂”的面子工程？
·跨部门推进重大项目时推诿扯皮，该怎么理顺协同权责关系？
·地方产业发展需要长期投入，怎么才能跳出“一届班子一套思路”的折腾怪圈？
·想要复制合肥“投中”的成功，如何建立既敢容错又能防范风险的投资决策机制？
这些问题，戳中了当前地方政府培育新质生产力过程中最现实的痛点，也拷问着产业治理体系适配新发展趋势的能力。为了寻求破解之道，观察者网近日连线了长期关注地方产业发展、政府投资模式的厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁。
观察者网：房地产市场进入疲软期后，土地出让金占地方财政收入比重虽在下降，但短期内教育、基建、偿债等刚性支出仍高度依赖土地收益，地方政府如何破解“既依赖卖地收入维持基本运转，又无法再通过刺激房地产拉动增长”的两难困境？
赵燕菁：首先，要大幅减少固定投资。本次房地产疲软，根源在于城市化进入转型期，大部分城市人口增长趋缓，进一步投资会导致大量边际报酬递减，甚至出现需要财政长期出血维持的项目。减少无效固定投资，是增长转型的第一步，也是城市经济“去土地财政”的基础。
其次，要减少新增供地，推动不动产存量价格上升。存量要想“提质”，前提是先要“提价”。只有存量价值提升，资产的所有者才有“提质”的动力，市场才会为“提质”融资和埋单。存量资产的价格更多地是二级市场交易决定的，只有减少新增供给，二级市场的价格才能回升。而存量资产提质带来的投资，很大程度上可以抵消政府固投减少带来的GDP缺口。
工人在某城市更新项目建设现场施工 资料图：新华社
此外，还要建立高效的权益市场，也就是交易资产未来收益的二级市场。有存量资产未来收益在权益市场上获得公允估值，才能偿还存量债务，并为存量提质融资。债务是一个常数，削减债务的唯一途径，就是提高资产的市场估值。如果为了还债卖更多的地，进而导致存量资产价格下跌，那么债还得越多，债务率反而越高。
从上面的分析可以看出，地方政府要想摆脱财政对卖地的依赖，首先必须减少卖地。只有“弃量保价”才能启动从增量扩张向存量提质转轨的进程。供给减少得越快，价格回升得就越猛，转型就越顺利。这时一定要克服“土地出让减少”到“存量价值提升”这一财政缺口最大的痛苦阶段。中央政府这时不仅不要催促政府卖地还债，还要协调银行展期，用低息债置换高息债。必要时还应该直接下场收购地方政府坏账（以及对应的资产），迅速恢复地方政府财政的收支平衡。
观察者网：在传统“土地财政+债务驱动”模式效能递减后，土地出让收入下降、平台融资受限；各地争抢新能源、半导体等热门赛道导致产能过剩与资源浪费。地方政府如何找到兼顾短期增长与长期转型的新动能，而不落入“产业同质化招商”与“内卷式竞争”的陷阱？
赵燕菁：由于中国城市税收和就业大部分是企业创造的，争抢新能源、半导体等热门赛道，是城市政府从土地财政向税收财政转换的本能选择。在这个过程中导致的资源浪费和产能过剩是不可避免的。地方政府唯一的办法就是根据自己的财力，提高自己识别、投资项目的技巧和本领。投资必然有风险，但不投资必然出局。
有一种说法，用不动产税取代卖地收入实现增长转型。表面上看，这是一个容易的解决办法，但发达国家的实践表明，财产税并不能从根本上避免城市的衰落。如果没有企业只有房子，财产税一样会成为无源之水。地方政府要想在存量阶段不被淘汰，就必须和头部城市垂直分工，成为头部城市产业链或消费链上的一个环节，把自己打造成一个更加专业化的“特色城市”。
简略的资本招商的业务流程及其内在逻辑证券时报网
观察者网：我们也看到，许多经济基础薄弱地区不顾本地产业配套、人才储备与市场条件，一哄而上规划“元宇宙产业园”“低空经济示范区”“量子科技小镇”等新质生产力项目，造成大量财政资金沉淀与资源错配。这种“蹭概念式发展”背后的政绩心理机制是什么？如何从制度上遏制“新形式重复建设”？
赵燕菁：任何一个新赛道的出现，都会导致企业一哄而上，然后在市场上成王败寇，大浪淘沙。政府是市场的一部分，企业一哄而上，必然导致政府一哄而上。这时指责投资失败的政府是毫无意义的，从政绩观的角度纠正政府的行为，并不符合市场的运行逻辑。
要想提高成功的概率，首先要向合肥、新加坡政府那样建立一套先进的投资考核机制；其次要把高风险的投资和城市财政相区隔，避免局部投资失败把全市经济拖下水；第三要果断止损，一旦投资失败要及时破产、清算，把资源迅速转移到其它赛道。城市政府投资企业就像打井，你不能指望每口井都出水，但你只要打的井足够多，出水的可能性就会增加。
一架电动垂直起降飞行器（eVTOL）在合肥骆岗公园演示飞行。 资料图：新华社
需要指出的是，政府和企业一样，绝不能用一般性的财政收入去投资。社会上经常有传说，某某政府把一年几分之几的财政收入投入某个企业。事实上，这些政府的投资都是来自于基金，准确地讲，就是卖地。只不过原本用于投资其他基础设施的钱，现在挪作企业投资了。就算投资失败，也不会影响财政的一般性支出。
现在政府卖不了地了，但只要地价在上升，政府拥有的大量存量资产就会升值。盘活这些资产就可以用来为投资融资，这就是为什么不动产价值提升对城市转型的作用，一点也不亚于直接卖地。
观察者网：您刚才提到了合肥，我们肯定合肥的发展模式，但也看到有些地方政府热衷于对“合肥模式”“深圳模式”等成功案例的简单模仿，这暴露出哪些典型的政绩观误区？为什么同样的“基金招商”“以投带引”手段，在欠发达地区往往演变为盲目跟风与国资流失？
赵燕菁：“合肥模式”“深圳模式”是未来中国城市存量转型的方向。先走出来的城市就有先发优势。在传统投资模式下，政府也建设了很多无法收回投资的失败工程。新的投资模式也一样，失败的投资是不可避免的。只不过欠发达地区的资本能力弱，如果有一次失败，财政就崩了；发达地区资本能力强，可以坚持长期主义，能熬过长期的亏损坚持到盈利（比如长鑫）。
地方政府与其通过不投资避免风险，不如想办法压低资金成本，减少投资风险。举个例子，一个房子造价50万，在市场上卖100万和200万，价值差了一倍。如果投资失败，两者的实际损失都是50万。换句话说，资产的估值越高，融资的成本越低，可以承受的风险就越大。大家只知道合肥投资京东方100亿，不知道合肥先通过老城大拆违，同时开发滨湖新城。为了拉高新城地价，不仅按照最高标准配套基础设施和公共服务，还把省政府和市政府全都迁到新城。这才为合肥后来的能级跃升创造了原始资本。
合肥的经验告诉我们，权益市场的估值对于投资的成本和风险承受能力完全不同。没有滨湖新区的开发，也就很难有大规模投资企业的资本。美国之所以有大量的初创企业和源源不断的技术创新，和美国资本市场（特别是股市）超高的估值密切相关。巨大的资本市场泡沫使得美国风投的成本远远低于其它国家。成功的投资不是比别人成功的几率更高，而是能比对手承担更多的失败。企业如此，城市也一样。欠发达城市之所以欠发达，是因为其资产估值（泡沫）低于发达城市。
观察者网：目前对基层官员基本都是按照“GDP增速”“项目数量”“投资规模”为主的短期政绩考核体系，之前也跟您聊到了，对地方官员的政绩考核周期与产业成熟周期存在错配（2-3年vs.5-10年），导致我们在很多地方都会看到烂尾园区、僵尸项目、政绩工程。
从这个角度来说，如何调整政绩考核体系，从制度设计上构建一套能够真实反映“民生改善、债务健康、创新效能、生态成本”的地方政绩评价体系，并配套相应的正向激励与终身问责机制，避免付出高昂的经济和社会代价？
赵燕菁：与其考核地方政府，不如研究地方政府怎样考核国资委。这方面可以参考新加坡对淡马锡的考核模式，解决“政企不分、短期政绩导向、容错缺失”的核心痛点。
第一步，完成政企分离，建立市场化治理架构：将地方政府投资平台、产业引导基金从城投体系中独立，转型为纯市场化的国有资本投资/运营公司，将“长期国有资本保值增值+产业培育”作为唯一核心目标。地方财政局/国资委作为唯一股东，仅负责委派董事、审批年度股息政策和长期战略，董事会中市场化专业人士占比不低于2/3，负责选聘职业经理人团队、制定考核规则，对整体业绩负责。采用市场化职业经理人，拥有完整的投资决策权。参考合肥、深圳将产业投资基金从城投中独立，成为纯市场化主体，不承担政府隐性债务。
第二步，从“年度政绩考核”转向“跨周期价值考核”。用全周期股东总回报率TSR，（投资组合净值增长+期间股息）/初始投入，取代“年度净利润、ROE、招商落地额、税收贡献”等短期指标，设置“5年中期考核+10年终期考核”，完全不与地方官员5年任期绑定，10年为最终业绩结算周期。对不同类型投资设置差异化门槛。按照2024年国办“创投十七条”要求“探索对国资创投机构按整个基金生命周期考核”。
第三步，配套容错与激励机制。建立明确的尽职免责清单，参考深圳试点，出台标准化免责规则：只要履行了完整的投决程序、勤勉尽责、没有利益输送，即使项目失败也不追责、不做负面评价；仿效淡马锡长期递延激励+奖金追回机制，投资团队的绩效奖金递延3-5年发放，项目完全退出、最终收益确认后再全额结算。如果后续发现项目存在造假、违规、利益输送，已发放的奖金全额追回。打破国企薪酬限高，允许投资团队的薪酬水平对标市场化私募/创投机构，薪酬总额与10年期超额收益直接挂钩，解决“人才留不住、激励不足”的问题。
第四步，用市场化监督替代行政干预。地方国有投资平台每年发布完整年度报告，公开5/10年期TSR、投资组合分布、项目明细、薪酬情况，接受公众和市场监督。引入独立会计师事务所进行审计，并对投资平台进行主体评级。将平台的长期业绩纳入地方人大的监督范围，而非政府部门内部考核，避免政绩干预。
深圳河套深港科技创新合作区 资料图：新华社
观察者网：在强力推进“化债”与“严控新增隐债”的政策环境下，部分地方政府出现“不做不错”的避责心态与发展动力衰减。如何科学区分“有效投资”与“无效负债”？需要建立什么样的项目收益评估与风险分担标准，避免化债过程中一刀切导致的发展停滞？
赵燕菁：在严厉的问责制度下，官员躺平自保是自然的选择。以长鑫存储为例，首期合肥投入超150亿元，整个项目累计规划投资超1500亿元，2016-2023年九年亏损360亿。到了2025年，DRAM价格因AI需求暴涨3倍，长鑫单季度净利润超330亿元，平均日赚4亿元，一个季度就填平了前十年的所有亏损。2025年第四季度全球DRAM市占率提升至7.67%，跃居全球第四；国内市场市占率超30%，成为PC、手机、服务器厂商国产替代的核心供应商，打破了三巨头90%以上的全球垄断格局。
如果没有长期主义的考核机制，以前的几届政府都会被问责。城市建设也是一样，如果你这一届正好赶上投资，债务自然就体现在你这一届政府，而未来政府由此带来的收益却与你无关，如果只对债务问责，你还会有动力主动作为吗？所以必须建立起长期主义的考核机制，才能激发地方政府的自主努力，抓住稍纵即逝的发展机会。只有建立了正确问责和政绩考核机制，地方政府“不做不错”的避责行为才能减少到最小。
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